Improbidade: quando o custo para recorrer fecha a porta da defesa

A porta, o porteiro e o preparo

Por Luana Guarino, em artigo especial para o site Jamildo.com

Numa parábola de Kafka, um homem do campo passa a vida diante da porta da Lei. Um porteiro o impede de entrar. No fim, descobre que aquela porta existia só para ele.

O porteiro nunca disse não. Apenas nunca disse sim.

A porta da improbidade administrativa tem hoje um porteiro mais discreto. Ele não diz não. Ele diz: recolha o preparo.

Em outubro, a reforma da Lei de Improbidade completa cinco anos. A Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, nasceu para conter excessos e devolver segurança a quem administra, e trouxe, entre suas inovações, um dispositivo que quase ninguém comenta.

O art. 23-B da Lei nº 8.429/1992 é de uma clareza incômoda: “nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas”.

Não distingue autor de réu.

E o § 1º, ao mandar pagar ao final “no caso de procedência da ação”, só faz sentido se alguém estiver dispensado no início, e, na procedência, esse alguém é o vencido.

O Superior Tribunal de Justiça leu de outro modo. Por analogia ao art. 18 da Lei da Ação Civil Pública, restringiu a isenção ao autor. O réu que apela sem recolher tem o recurso declarado deserto.

A tese chegou à Corte Especial em junho deste ano, no AgInt nos EREsp 1.942.285/RJ, cuja ementa afasta expressamente a isenção do art. 23-B em favor do réu.

Há caso pernambucano: no AgInt no REsp 2.147.286/PE, julgado em outubro de 2024, discutia-se desvio de recursos na execução de convênios, e o recurso do réu não foi conhecido por deserção.

A defesa não perdeu no mérito. Nunca chegou a ele.

O detalhe é que, depois das ADIs 7042 e 7043, só o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada podem propor a ação.

Nenhum dos dois adiantava despesas antes da reforma: na Justiça Federal, pelo art. 4º, I e III, da Lei nº 9.289/1996; na Justiça estadual, pelo diferimento do art. 91 do CPC e, em Pernambuco, pela Lei nº 17.116/2020, que manda pagar ao final, nas ações civis públicas, o réu condenado.

A isenção “restrita ao autor” quase nada acrescenta a quem já não pagava. E a analogia não se sustenta: o art. 18 da Lei da Ação Civil Pública tem sentido próprio porque lá o autor pode ser uma associação sem recursos.

Aqui, fechado o polo ativo, o único litigante que pode ser hipossuficiente é o réu.

E vale saber quem responde a essas ações.

A nota técnica do Movimento Pessoas à Frente, publicada em 2024 a partir das bases do CNJ, examinou 23.811 registros de condenação por improbidade administrativa lançados entre 1995 e fevereiro de 2024 no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis.

Desses registros, 58% envolvem atos praticados em âmbito municipal, 6% a esfera estadual e 5% a federal.

Quanto ao cargo, 33% são de prefeitos ou ex-prefeitos, 5% de vereadores, 4% de secretários municipais, 1% de vice-prefeitos, 1% de assessores, 1% de policiais e 1% de professores, e em 37% dos registros o cargo não está informado.

Não são corporações com departamento jurídico. São pessoas físicas de municípios pequenos, que respondem com o próprio patrimônio.

Sobre os valores, é preciso dizer o que se pode e o que não se pode afirmar.

O levantamento da Associação Brasileira de Jurimetria com o Instituto Não Aceito Corrupção e o CNJ, divulgado em 2017, apurou que, de 1995 a julho de 2016, houve 11.607 condenações em 6.806 processos, somando R$ 3,208 bilhões, dos quais R$ 1,525 bilhão em ressarcimento, R$ 1,557 bilhão em multas e R$ 126,8 milhões em perda de bens.

São vinte e um anos de improbidade julgada em todo o país.

E não há número atualizado: a própria nota técnica de 2024 adverte que o cadastro só recebe condenações após o trânsito em julgado e que o intervalo médio entre a propositura e a condenação é de sete anos e dois meses, de modo que ainda não há elementos para avaliar o que ocorre sob a lei nova.

Enquanto isso, as novas ações caíram de 21.991 em 2021 para 12.825 em 2023, queda de 42%.

Ocorre que as custas não se calculam sobre o que se prova ao final, e sim sobre o que se pede no começo.

O valor da causa, diz o art. 292 do CPC, é o proveito econômico pretendido, somados os pedidos cumulados.

Na improbidade, esse proveito se mede pelo objeto questionado: o contrato de pavimentação, o convênio federal, o repasse do fundo de saúde, a folha do regime próprio de previdência, a licitação inteira, e não apenas a fatia que se alega desviada.

A isso se acrescem a multa civil, que pode alcançar o valor do acréscimo patrimonial, o dobro do dano ou vinte e quatro vezes a remuneração do agente, conforme o art. 12 da Lei nº 8.429/1992, e ainda a perda de bens.

Um contrato municipal de porte médio produz, por essa aritmética, uma causa de sete dígitos.

É sobre essa base que incidem custas, taxa judiciária e preparo.

Em Pernambuco, as custas de 2026 vão de R$ 214,06 a R$ 44.266,44, e a taxa judiciária segue o mesmo teto. Na Justiça Federal, quem recorre recolhe metade do total, sob pena de deserção.

Somem-se os honorários periciais, que o art. 23-B dispensava expressamente e que, numa perícia contábil sobre anos de execução orçamentária, costumam superar as próprias custas.

O preço da defesa é fixado pela dimensão da acusação, não pela dimensão daquilo que ela venha a sustentar.

A assimetria, aqui, é aritmética antes de ser jurídica: o autor fixa o valor da causa e não paga por ele, o réu paga a conta que o autor fixou.

Some-se tudo e a pergunta de fundo se impõe: a quem interessa que acusação e defesa entrem em juízo com pesos diferentes?

A resposta não é conspirativa, é institucional.

Ninguém decidiu sufocar defesas. Decidiu-se, uma vez, aplicar uma analogia, e a analogia, repetida, virou regra.

Só que o direito administrativo sancionador, que a própria Lei nº 14.230/2021 mandou observar no art. 1º, § 4º, não admite analogia contra o acusado.

Rui Barbosa ensinou que a regra da igualdade consiste em “quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam”.

A desigualdade que hoje se pratica corre em sentido inverso: alivia quem litiga com orçamento permanente e dispensa legal de adiantar despesas, e onera quem litiga com advogado contratado, prazo curto e patrimônio pessoal em risco.

Restabelecer a paridade não blinda ninguém.

Apenas deixa que a porta se abra para quem ela foi feita.